县人民政府办公室关于印发锦屏县乡村旅游

扶贫利益分配机制体制改革实施方案的通知

锦府办发〔2018〕87号

各乡镇人民政府，县人民政府各工作部门：

《锦屏县乡村旅游扶贫利益分配机制体制改革实施方案》已经十二届锦屏县委全面深化改革领导小组第九次会议审定，现印发给你们，请认真贯彻落实。

锦屏县人民政府办公室

2018年12月24日

    （此件公开发布）

锦屏县乡村旅游扶贫利益分配机制

体制改革实施方案

近年来，我县乡村旅游业逐步发展，乡村旅游脱贫工作积极推进。根据《州人民政府关于印发黔东南州乡村旅游扶贫利益分配机制改革方案的通知》（黔东南府发〔2016〕36号）精神，为建立健全乡村旅游发展利益分配体制机制，进一步发挥乡村旅游发展对脱贫攻坚的助推作用，结合我县实际，特制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。深入贯彻落实省委、省政府“脱贫攻坚、同步小康”总体要求，发挥旅游“一业兴百业”的带动作用，从我县乡村旅游发展实际出发，结合旅游市场需求趋势，以扶持引导贫困群众参与旅游产业发展、组建乡村旅游合作社、引导成立旅游行业协会、引入社会资本成立旅游投资（运营）公司为重要抓手，充分整合利用各种优势资源，最大化地发挥优势资源潜能作用，促进乡村旅游资源优化配置，大力宣传乡村旅游有关政策、法律、法规，实现村民全民参与，建立完善乡村旅游扶贫利益分配体制机制，带动乡村振兴、农村发展、农民增收，实现贫困群众脱贫致富奔小康。

（二）基本原则

政府引导、社会参与。充分发挥各乡镇、各部门抓乡村旅游业的积极性和主动性，政府重点加强引导和服务，在扶持政策、公共设施、引导资金、规范管理、宣传推广等方面加大支持力度。鼓励支持农民和各类经济实体参与乡村旅游开发建设，优化资源配置，发挥社会资金在乡村旅游中的作用。

以农为本、自主自愿。坚持以村民作为受益主体，把村民利益放在重要位置，尊重村民意愿，鼓励成立乡村旅游合作社，允许村民以土地使用权、固定资产、资金等多种形式入股合作社或经济实体，享有薪金收入和财产收入等稳定长期的收益回报。

规范管理、科学分配。统筹各部门职能职责，加强旅游行业监管；引导发展旅游行业协会，订立行规行约并监督执行，加强行业自律，实现规范化管理，强化旅游市场秩序；引用股份制企业的管理模式管理合作社，村民按股分红。

市场导向、产业运作。以市场导向优化资源配置，引导社会资本投入设立经营实体，充分发挥经营主体在基础建设、业态配置等方面的带动作用。按照运作市场化、要素规范化、经营规模化和网络化的要求，提高乡村旅游产业化水平。

（三）主要目标。大力实施“旅游活县”战略，围绕“一城两寨三江三湖四风光”总体布局，以“夜郎遗珠、有机锦屏”为战略定位，努力打造“中国山地有机生活体验第一县”和国内外知名木商文化旅游目的地为目标，实施“乡村旅游扶贫工程”，通过开发乡村丰富的旅游资源，组建乡村旅游合作社，引进企业，培育区域支柱产业，带动贫困群众就业增收和地方财政收入稳步增长。积极探索公平合理的利益机制，让贫困群众分享乡村旅游发展红利，形成符合锦屏乡村特色的乡村旅游发展机制。“十三五”期间，扶持约15个村发展乡村旅游，带动3000个农村劳动力就业，通过发展乡村旅游，直接拉动2000贫困人口脱贫致富，间接拉动10000贫困人口脱贫致富。

二、政策措施

（一）明晰乡村旅游资源要素的产权。把明晰乡村旅游资源产权作为利益分配的重要基础和前提。将房屋建筑、村落风貌、民俗文化、田园风光、生态环境等乡村旅游资源要素，按照国家评估标准，置换为村集体和村民的旅游资源产权，作为村集体和全体村民参股分红的重要依据和利益保障。企业（经营实体）对乡村旅游特许经营权的取得，必须以保障村集体和村民旅游资源产权分红作为前置条件。村寨成立旅游公司或旅游合作社进行开发经营的，要将旅游资源产权量化为全体村民的股份。

（二）保障乡村旅游开发投入的股权。政府投入到旅游村寨的旅游基础设施，可折算作为村集体的股份。积极开展招商引资，吸引企业到旅游村寨投资经营。鼓励乡村旅游合作社和村民个人投资乡村旅游占股获利。乡村旅游开发和运营中涉及田土、山林、房屋的占用，尽量不征用、不拆迁，通过签订租用合同、折价入股等形式，让所有者（承包者）长期受益。

（三）实行土地资源级差地租的有偿占有。对乡村旅游开发中的耕地、园地、林地、水域等不同资源进行分类登记，作为组成乡村旅游资源禀赋中的环境要素来衡量价值。旅游企业在取得这些土地经营权时，按照土地作为旅游资源和旅游产品的核心构成要素来支付级差地租，保证土地资源在乡村旅游发展中增值，保障村集体和村民在土地资源上的长期红利。

（四）拓宽村民参与乡村旅游的渠道。根据村寨的建筑、民俗、歌舞、节庆、餐饮、民宿、旅游商品等资源禀赋，为村民设计因地制宜的参与路径。支持引导村民开办农家乐、旅游商品店（体验店）、特色民宿等参与旅游商业活动，增加村民的就业机会，拓展受益渠道。制定完善相关标准、政策和准入制度，促进村民参与旅游开发形式的多样化，引导村民提供民族文化产品、农特产品等旅游消费品，鼓励村民参与景区基础设施建设等劳动服务，多渠道获取经济收入。

（五）建立健全乡村旅游利益激励制度。充分利用行业协会、行规行约，建立制度化的教育培训机制，增强农民的服务意识与技能，提高素质，实现其主人翁的价值。积极开展各类旅游行业服务技能竞赛、旅游者满意度调查等活动，奖励一批服务意识好、服务水平高、经营能力强的农民，激发农民创新经营、提高服务的热情。通过增加股份或设立文化传承基金等方式，对发展乡村旅游特殊贡献人才、寨老、歌师和各级民族文化、民间技艺传承人进行奖励，引导农村年轻一代和专业人才投身民族文化传承和乡村旅游发展。

（六）建立乡村旅游利益调节机制。保障旅游收益的直接分配，维护村民的股权收益和参与旅游的直接收益。建立旅游收益间接分配制度，从旅游收益中划出一部分利润设立资助基金，对不能直接从旅游中获利但为村寨保护、文化景观、自然生态环境营造做出贡献的村民进行合理补偿，对在乡村旅游中受益较少的贫困群众进行补助，保障贫困村民和景区边缘村民的利益分配要求，充分体现利益分配的合理性。

（七）发挥村级组织在利益分配中的积极作用。鼓励发展乡村旅游的村寨成立旅游合作社，提高村民参与旅游的组织化程度。指导旅游村寨制定适应乡村旅游发展需要的村规民约，对村民的房屋修建、环境卫生、文化传承等活动进行约束激励。引导旅游村寨成立农家乐协会等行业组织，规范旅游服务，防止无序竞争。鼓励村集体通过提取公益金用于村寨公益事业（技能培训、社会保障、日常管理等）、基础设施维护维修以及村民参与机制的运行保障。

（八）强化县乡政府的监督职能。进一步转变政府职能，处理好政府与市场的关系，创新监督体制，规范乡村旅游企业行为，加强对乡村旅游从业人员的管理和监督，完善从业人员资格认证制度，营造和培育适合乡村旅游企业运作的市场环境。加强政府对乡村旅游开发的宏观指导和利益分配监督职能，坚持效率优先、兼顾公平，确保贫困村民在乡村旅游开发中的合理利益得到有效实现，保障乡村旅游扶贫开发的经济效益与社会效益。

（九）强化企业社会责任。强化企业（运营主体）、行业协会、合作社等社会组织的社会责任和担当，发挥好带领村民在旅游发展中实现脱贫致富的作用，为当地村民提供更多就业机会，保证当地村民享有优先上岗的权利。注重与相关利益主体尤其是贫困村民建立良好的互动关系，在餐饮、旅游商品加工等方面优先采用当地原料，尽量把无成本、低成本的旅游活动机会提供给贫困群众，切实把贫困群众纳入村寨旅游利益分配体系。

（十）总结推广利益分配的成功做法和经验。积极总结提炼乡村旅游利益分配中形成的成功经验，因地制宜推广应用，在推广应用中不断完善；认真对待在推进乡村旅游发展过程中暴露出来的利益冲突问题，充分听取各方意见建议，及时专题研究，着力协调解决。学习推广雷山县西江“奖励制”、郎德“工分制”、岜沙“集体所有制”、圭叶“众筹制”等经验和做法，兼顾好村集体和村民群众的利益，尤其要兼顾贫困村民利益，加快推动乡村旅游健康、可持续发展。

三、实现路径

（一）“政府+企业+村委会+农户”模式。由政府主导，以管委会模式负责社会管理，进行水、电、路改造、景观打造、环境整治等基础设施建设；企业主要负责市场营销、门票收取、业态运营；村委会负责制定村规民约，规范村寨管理；农户以经营餐饮、住宿、销售手工艺品、出租门面、旅游服务就业等形式参与乡村旅游发展，获取经营性收入、劳务收入以及参与景区门票分红。

（二）“党支部+合作社+基地+农户”党社联建发展模式。以基层组织为主导，乡村成立旅游合作社，吸引村民加入合作社，以资源入股，按照“党管合作社，合作社促党建”、“资源变股金”的发展思路，组织村民通过资金、土地入股和争取扶贫项目资金作为贫困人口股金等方式，采取自愿原则，把专业大户、党员示范户和村民组织起来，扶持产业带头人和各类专业技术人员领办乡村旅游合作社，创办生态农庄，种养殖观光园等业态及基地。合作社（基地）产生红利后，利润分配中由村级集体提留部分作为合作社滚动发展资金；其余资金按村民入股比例进行现金分红，提高群众参与的积极性和主动性

（三）“公司+合作社+村集体十农户”模式。由村两委牵头组建旅游发展公司，利用现有资源开展特色乡村旅游，带动合作社、村集体、农户，利用基础设施、现有资源及合作社的特色种（养）植、特色手工艺品及农副土特产品，进行混合制发展，壮大村集体经济。采用计提股份分配给村集体、农户等方式增加老百姓收益，达到长效滚动扶贫的目的。

（四）“农文旅一体化”发展模式。以农业产业为基础，着力发展二、三产业，不断延伸带动相关产业的持续发展。同时引进先进农业观光园的科学规划理念，结合当地优势，将农业休闲观光、乡村旅游业、民族工艺品创业等业态统筹规划，最终形成投入多元化、产业规模化、生产标准化、发展融合化、城乡一体化等“五化”融合发展。按照“政府投入基础性资金进行基础设施建设、企业投入生产性资金进行生产经营、农民以土地资源入股参与分红或租赁土地获得租金、实现就业取得薪金收入”的模式，同时注重整合各项资源，注重引入工商资本，注重融资开发（入股开发）；在产业发展上按照异地联创培训，执行标准化生产，乡村品牌化效应，将园区产业发展向外延伸，既使产业规模化，又能兼顾异地产业扶贫、异地就业安置的功能，同时园区加强城乡一体化建设，着眼于城镇及周边地区居民，将农业、文化、旅游有机结合，使农业带动文化，文化促进旅游，最终实现农民增收、企业增效、社会受益的“农文旅”一体化融合发展局面。

（五）“公司+合作社+村民”整体推进模式。社会资本进入的利益共享模式，股份形成包括社会资本、合作社、村民。一是引入社会资本，通过有实力有资质的旅游公司高度集中运营，运营模式由公司负责规划、布局、业态打造，并进行景区整体运营及对外营销。二是当地村民或村集体成立合作社形成自然资源股份，以自然资源入股，享有公司固定股份参与利益分红。三是村民可以通过财产、薪金、私股参与分红及参与景区旅游经营、就业获得收益，实现利益共享。

（六）“产权置换”模式。对具有乡村旅游潜在价值的村寨实行资产置换模式。公司通过产权置换的方式对老建筑进行保护与开发；景区通过与村民置换产权，拥有景区控制权，避免对古村落的破坏；建立统一的安置拆迁区，部分古村落房屋打造成精品酒店，方便游客住宿；返聘部分村民，形成旅游参观的景点，增加村庄活力；另外将部分房屋打造成商业街等配套设施。村民以自然资源入股的形式参与景区运营，产权是村民的，使用权是公司的，返聘村民解决就业问题，村民通过资源入股可以获得分红、薪金收入等。

四、保障措施

（一）加强组织领导。建立党委领导、政府主导、部门参与的乡村旅游发展协调机制，统筹解决乡村旅游发展工作中的规划对接、用地保障、行政审批、纠纷化解、利益分配等问题。各职能部门要整合资金和项目，加强对乡村旅游发展的支持力度，完善基础设施，为发展乡村旅游创造条件。

（二）完善制度保障。各有关单位和部门要积极探索，大胆创新，因地制宜地制定乡村旅游发展利益分配具体政策措施，切实加强政策引导。要及时研究解决乡村旅游发展和利益分配工作中存在困难和问题，要研究出台支持乡村旅游具体政策措施，切实保障贫困群众利益。

（三）落实监管责任。建立乡村旅游利益分配奖惩办法，对进行乡村旅游开发的企业或者合作社，按其出资比例缴纳旅游保证金，由第三方监管。建立乡村旅游扶贫利益分配工作督导制度，设立政策咨询和投诉热线，考核企业履行社会责任情况，发挥好旅游保证金的激励约束作用。